Александр ЕВТЮШКИН: законодательство в сфере госзакупок перпендикулярно реальности

На всех этажах государственной власти признается, что уровень информатизации в нашем государстве не соответствует масштабу задач, стоящих перед ним. О причинах этого несоответствия размышляет директор инновационных и инвестиционных программ Института развития информационного общества Александр Евтюшкин.

— Александр Васильевич, как развивается российский рынок поставок для public-сектора?
— Очень трудно говорить о поставках для public-сектора в целом. Есть поставки для государственных и муниципальных нужд, они регулируются законодательством — прежде всего Федеральным законом № 97-ФЗ от 6 мая 1999 года «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд». Поставки для других типов организаций регулируются самими этими организациями.
Кроме того, в некоммерческих организациях логика приобретения точно такая же, что и в коммерческих. Смотрите: благотворительных фондов как явления в России практически нет, негосударственные пенсионные фонды — полноценные коммерческие компании, политические партии и общественно-политические организации у нас, как правило, снабжаются средствами автоматизации через дружественные фирмы. По процедуре закупок, подходу к ним эти структуры не обладают спецификой по сравнению с коммерческими. Поэтому в нашей стране на данный момент имеет смысл говорить как о некоем особом явлении лишь о поставках IT-товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд. Все остальное можно смело рассматривать как корпоративный сектор.
— А в какой мере обоснованно в качестве части public-сектора рассматривать монополии, принадлежащие государству?
— Ни в какой. «Газпром», РАО «ЕЭС», «Российские железные дороги» — это акционерные общества, коммерческие организации. Кстати, у РАО «ЕЭС» есть очень интересный опыт организации электронных закупок через специализированную площадку, возможный именно потому, что эта компания не подпадает под положения 97-го ФЗ.
— Какова динамика поставок IT-товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд за последние годы?
— Они растут, но медленно, что не соответствует потребностям госаппарата и государства в целом. Существует по крайней мере три проблемы, до разрешения которых ситуация принципиально не изменится.
Первая — некомплексное, несистемное и очень часто неграмотное использование информационных технологий в госсекторе (да и вообще в нашей стране).
Государство ведет себя в IT-сфере крайне пассивно. Речь не только о закупках госаппарата для собственных нужд — это, конечно же, важно, но не может быть целью государственной политики. Одной из целей государства должно быть стимулирование потребления IT организациями и гражданами для развития информационных технологий в стране.
— Стимулирование, подобное американскому, — огромный госзаказ?
— В США государство действительно весьма активно стимулирует IT-рынок, но там ситуация не похожа на нашу. Прежде всего потому, что и без государственного влияния мотивация для приобретения информационных технологий у американского бизнеса очень велика. У российских компаний такой мотивации нет.
За счет грамотного использования IT и специальных мер государство могло бы добиться увеличения потребления информационных технологий бизнесом и гражданами. Скажем, не принимать документы в бумажном виде — только в электронном.
В данной ситуации информационные технологии оказываются необходимы в буквальном смысле этого слова — без них нельзя обойтись.
Но ничего подобного не происходит. Причина — отсутствие понимания природы информационных технологий, их свойств и направлений применения. Плюс еще обычная для нашей страны проблема непотребления инноваций.
— Нелюбви к инновациям?
— Нет, их могут любить, могут потреблять лично, но не использовать в служебной деятельности. По объективным причинам, например финансовым, или в силу непонимания их важности и возможностей.
Знаете, накопленный за последние 15 лет опыт информатизации российского бизнеса позволяет утверждать: в организациях не происходит сдвигов в информатизации до тех пор, пока не появляется IT-стратегия. То же самое справедливо и для государства. Делалось несколько попыток написать государственную IT-стратегию, самая известная — «Электронная Россия». Однако при ее разработке совершен целый ряд концептуальных ошибок.
Прежде всего, стратегия информатизации должна быть связана со стратегией развития страны, чего сейчас нет. Впрочем, отсутствует и внятное стратегическое понимание развития российского государства. Кроме того, правильнее говорить не об одной стратегии, а о системе стратегий, в которую входят стратегия информатизации госучреждений, стратегия развития IT-рынка, стратегии информатизации регионов и муниципалитетов...
Однако в госаппарате мало людей, действительно понимающих, что такое информационные технологии. Руководители и сотрудники Мининформсвязи — исключение из этого правила, но данному министерству пока не удается переломить ситуацию. А IT-сектор экономики слишком слаб, чтобы добиться внимания к проблемам информатизации: его оборот составляет единицы миллиардов долларов в год, что, конечно, несопоставимо с оборотом нефтяного или других сырьевых видов бизнеса. Поэтому нуждам IT-рынка государство уделяет гораздо меньше внимания, чем нуждам сырьевого.
В итоге на уровне субъектов Федерации, крупных городов какие-то концепции пишутся, но они не увязаны с общегосударственными. И не согласованы со стратегиями развития соответствующих субфедеральных образований. Например, программа «Электронная Москва», разработанная столичной мэрией, не самый плохой документ, особенно по сравнению с вышеупомянутой «Электронной Россией». Московская программа как минимум системна. Однако и этот документ — не стратегия развития московского IT-рынка, а перечень мероприятий мэрии. Иными словами, не стратегия региона, а в лучшем случае стратегия муниципалитета.
— То есть этап IT-стратегии региона при разработке «Электронной Москвы» пропущен?
— Вот именно. И это типичная ошибка, позволяющая говорить о второй ключевой проблеме развития информационных технологий в нашем государстве: информатизация у нас воспринимается как технологическая, обеспечивающая деятельность, которая может планироваться отдельно от основной деятельности. Что абсолютно неверно.
В зарубежных и российских компаниях, серьезно относящихся к информатизации, давно поняли, что информационные технологии — инструмент совершенствования основной деятельности, взлета эффективности работы. Поэтому они пришли к необходимости существования в своей структуре специального топ-менеджера — chief information officer (CIO). Это должностное лицо, подчиненное непосредственно главе компании и отвечающее за информатизацию. Данный руководитель ориентирован на совершенствование бизнес-процессов, он профессиональный менеджер, а не технолог, но вместе с тем разбирается в IT. Подчеркну: от CIO не требуется глубокого знания информационных технологий (скажем, на уровне профессионального программиста или специалиста по сетевым протоколам) — это просто вредно, так как сужает его кругозор. CIO — переводчик с языка бизнес-процессов, понятного специалистам в предметной области, на язык информационных технологий и наоборот. Его задача — помогать найти оптимальные пути решения проблем управления IT-методами.
Профессиональные CIO стали у нас появляться, но их недостаточно даже в корпоративном секторе, что уж говорить о государственных учреждениях. А в Индии, например, обучение CIO поставлено на поток и рассматривается как важнейшая составляющая дальнейшего роста информатизации в этой очень быстро развивающейся стране.

Чтобы информатизация развивалась, CIO должны появиться и в масштабах государства в целом, и в отдельных отраслях социально-экономической и иной деятельности государства, и в масштабах субъектов Федерации, и в отдельных отраслях народно-хозяйственного комплекса субъектов Федерации, например в строительном департаменте Москвы или, скажем, в столичном ГУВД. Иначе уделом госучреждений будет «кусочная», неэффективная автоматизация. Когда даже в результате системной интеграции эффективность процессов не повышается — компьютеры просто заменяют традиционные средства делопроизводства.
— Помимо использования компьютеров в бумажном документообороте для госучреждений в последние годы характерно создание сайтов.
— Да, причем делаются они под очень большим нажимом сверху. И воспринимаются как разовые проекты, имеющие начало и конец. А должны представлять собой проекты запуска процесса постоянного представительства в Интернете.
Технологический подход к IT ущербен. Приведу типичный пример. Некоей солидной компьютерной фирме дается подряд на автоматизацию закупок товаров. Компания готовит проект, он вполне здравый, грамотно и хорошо с технической точки зрения проработанный. Программное обеспечение работает корректно, функциональность системы закупок реализована в полном объеме.
Однако после успешного внедрения, успешного начала работы выясняется, что эксплуатировать систему в контексте процессов данной организации очень тяжело, она с ними плохо сочетается. Потому что создавалась система без методологической и — что чрезвычайно важно для госструктур — нормативной базы. А при правильной разработке проекта собственно автоматизация составляет 35—40%: 60—65% приходится на разработку методологической и нормативной базы. И нужно было размещать заказ не на автоматизацию, а на оптимизацию процесса с последующей автоматизацией.
Закупка информационных технологий без методологии и нормативной базы — самое яркое проявление второй проблемы информатизации, о которой я говорил раньше.
— То есть нужно ставить перед подрядчиком задачу совершенствования управления по одному из направлений деятельности с помощью средств автоматизации?
— Совершенно верно. При этом необходимо предусматривать разработку специальных нормативных актов. Ведь любая деятельность в госучреждении должна быть подкреплена нормативно-правовой базой. В противном случае чиновник будет нарушать закон.
Пока у нас закупаются не системы информатизации, а технологии, пока экономятся (если вообще выделяются) средства на методологию, разработка которой гораздо дороже программного обеспечения, дело не сдвинется с мертвой точки.
Третья проблема, мешающая информатизации государства: законодательство в сфере госзакупок совершенно перпендикулярно реальности. 97-й ФЗ очень плох. То, что в нем написано, годится только для одного типа закупок — приобретения товаров с четко формулируемыми свойствами. А, например, в шведском законе о госзакупках есть группа норм, посвященных закупке товаров, и группа норм, посвященных закупке услуг, причем отдельно для лицензируемых и отдельно для нелицензируемых. Плюс к этому содержится глава о закупке услуг, приобретаемых на внеконкурсной основе, к которым, между прочим, относится НИОКР. Ведь понятно, что покупка НИР на тендерной основе часто есть профанация: как правило, научная школа, способная решить требуемую задачу, вообще одна, и другие участники конкурса привлекаются, чтобы формально соблюсти закон.
В 97-м ФЗ тоже есть перечень услуг, закупаемых на внеконкурсной основе, но он очень невелик. К тому же разрешается закупать без тендера услуги, не превышающие по стоимости 2 тыс. МРОТ. Все остальное нужно приобретать на конкурсной основе.
При этом — очередная нелепость — необходимо отдавать предпочтение производителю перед посредником. Но ни хардвер, ни софтвер, за редчайшим исключением, сами производители принципиально не продают — торгуют только через дилеров. Однако закупка у посредников фактически является нарушением закона, и у прокуратуры всегда будут основания обвинить того или иного чиновника в необоснованном решении о победе в конкурсе и нецелевом расходовании средств.
Еще один момент: как можно, например, закупать на конкурсной основе операционную систему Microsoft XP Professional? Она одинакова у всех дилеров, за счет чего они будут конкурировать по цене без снижения качества продукта, потери его работоспособности? Я уж не говорю о том, что открытый тендер обычно продолжается три с половиной месяца, за этот срок на рынке появляются новые версии практически всего спектра программного обеспечения, а то и новое поколение процессоров. Так что инновационный товар по правилам 97-го ФЗ закупать просто невозможно, закон нужно срочно менять.
Я назвал три проблемы, решать которые необходимо в самое ближайшее время, чтобы информатизация в стране развивалась ускоренными темпами.
— Существует еще проблема финансирования работ для государственных нужд.
— Безусловно. Я о ней не упомянул, потому что она характерна для всех видов госзакупок, а не только закупок информационных технологий. На работу, которая заказывается в начале года, финансирование поступает где-то в сентябре. Получаются сезонные работы с сезонной оплатой и значительным периодом самофинансирования производителя — как в сельском хозяйстве. У производителя есть два варианта. Первый — он на свой страх и риск инвестирует средства в разработки до получения финансирования (что бывает довольно редко), то есть расходует собственный оборотный капитал, который, как правило, в дефиците. Второй — начинает работы лишь по получении финансирования, после чего выполняет годовой объем работ за три-четыре месяца.
Эти трудности фактически выбивают средний бизнес из участия в госпоставках, что не способствует конкуренции, повышению качества решений. На рынке государственных поставок остаются, по большому счету, только крупные компании, предпочитающие зарабатывать за счет эффекта масштаба, тиражирования продуктов и решений.
Но ведь мы живем в эпоху, когда каждая информационная система индивидуальна. Крупный же бизнес индивидуальную работу не любит: она подрывает его эффективность. Инновационные и индивидуальные работы лучше выполняет средний и малый бизнес.
— Сейчас Минсвязьинформ, существовавшее ранее, преобразовано в Министерство информационных технологий и связи — ведомство, не столько управляющее информационно-телекоммуникационной отраслью, сколько отвечающее за информатизацию государства. Сможет ли оно изменить ситуацию к лучшему?
— На уровне концепций это уже происходит. Те идеи, которые озвучивает руководство министерства, и в частности министр Леонид Рейман, очень здравые. Хорошо сотрудничает министерство с ведущей отраслевой организацией — Ассоциацией производителей компьютерных и информационных технологий (АПКИТ). Его чиновники понимают проблемы информатизации и поднимают их на всех уровнях.
Внимание к этому вопросу сегодня очень серьезное. Однако в силу многих причин формулирование подходов к информатизации тормозится. Так, реорганизация правительства остановила его почти на полгода. Все это время непонятно было, кто отвечает за данное направление — Рейман или министр экономического развития и торговли Герман Греф.
Сейчас ответственный определился, и две главные задачи, которые, на мой взгляд, стоят перед министром информационных технологий и связи, — инициировать пересмотр морально устаревших нормативных актов и осуществить институционализацию системного подхода к развитию IT в России. Потому что информатизация имеет смысл только при системном подходе.

Автор: 
Александр ЕВТЮШКИН
Издание:: 
Босс №08 (2004 г.)
site map xml | Карта сайта | RSS канал Новости Школы IT-менеджмента 740.93